近年來，國家和有關部門連續出臺了一系列促進旅游業改革與發展的法律法規和政策文件，對于推動旅游經濟持續較快發展，發揮積極作用。2015年的《政府工作報告》明確提出了旅游休閑消費的工作任務。今年上半年，我國旅游業逆勢上揚，呈現出旅游消費和投資兩旺的良好態勢。7月28日，國務院第100次常務會議審議通過了《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》(以下簡稱《意見》)，引起各級政府和社會各界的廣泛關注。

　　一、保障國民旅游權利一直以來都是國家涉旅戰略的宗旨與導向

　　作為一種社會現象的旅游消費，或者說作為國民權利的旅游活動的實現主要取決于三個前提條件：可自由支配收入，可自由支配時間和社會認可旅游意愿，也就是所謂的有閑錢、有閑暇和有閑心。伴隨著改革開放的偉大歷史進程，旅游在上個世紀八十年代初期進入了國家戰略視野。在大力發展入境旅游，為國家創造更多外匯的同時，國民旅游意識的覺醒和旅游權利的實現也很快成為了戰略決策議題。正是由于中央政府的高度重視，特別是旅游行政主管部門的直接推動，旅游消費的經濟社會基礎變得越來越厚實，尤其是時間約束方面變得越來越寬松。1995年，國家正式實施工作五天，休息兩天的作息制度。1999年國慶節，國人首次享受了七天的長假期，直接推動了我國進入大眾旅游發展的初級階段。2009年，國務院頒發《關于促進旅游業發展的若干意見》，明確提出“把旅游業培育成為國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更多滿意的現代服務業”。2013年，國務院辦公廳發布《國民旅游休閑綱要》，要求到2020年“基本落實職工帶薪休閑”。同年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國旅游法》，把發展旅游業，保障國民旅游權利上升為國家意志。2014年，國務院以31號文件的形式頒發了《關于旅游業改革與發展的若干意見》，把旅游業作為現代服務業的有機組成部分，把擴大旅游消費作為階段性的工作重點。通過對過去三十五年，特別是近年來的法律法規和政策文件來看，旅游在國家經濟社會發展體系中的戰略擺位是不斷提升的，國民旅游權利是持續保障和提升的。

　　《意見》貫徹了黨中央、國務院一直以來發展旅游的路線、方針和政策，科學把握大眾旅游從“有沒有”的初級階段向“好不好”的中高級階段演化的時代特征，進一步優化旅游消費環境，把國民旅游權利的實現推向了一個新的高度。在閑暇時間的優化方面，《意見》專門寫了一章三條，分別占到全文的六分之一和八分之一。明確要求各級政府要把落實職工帶薪休假列入議事日程，并且要有具體的實施細則和落實方案;放權于地方，鼓勵各地結合民族節日錯峰休假;鼓勵彈性作息，有條件的地方和單位可根據實際情況，依法優化調整夏季作息安排，為職工周五下午與周末結合外出休閑度假創造有利條件。這些直面人民群眾熱點關切的改革思路與創新舉措，將有效緩解國民旅游休閑的時間約束，進一步刺激旅游消費意愿。通過把休假的權利還給老百姓，不僅“我的行程我作主”，而且“我的時間我作主”，還有助于解決旅游經濟運行中長期存在的時空非均衡的矛盾。

　　旅游權利的實現需要有充分的時間保證，還需要有消費過程中的服務品質保證。人們希望在行程中看得見美麗，更希望享受高品質的生活體驗。現實中，虛假廣告、價格欺詐、欺客宰客、非法“一日游”、黑車、黑導等廣大游客反映強烈的問題成為優化旅游市場秩序，提升游客滿意度的長期制約因素。《意見》把“著力改善旅游消費軟環境”放到全文的起首位置，明確要求建立健全旅游產品和服務質量標準，規范旅游經營服務行為，提升賓館飯店、景點景區、旅行社等管理服務水平。健全旅游投訴處理和服務質量監督機制，完善旅游市場主體退出機制。這意味著游客在行程一旦權利受到了損害，不僅可以通過《旅游法》獲得司法救濟，還可以通過旅游行政主管部門的積極作為而獲得相應的行政救濟。

　　既然“旅游已經成為人民生活水平提升的重要指標”，既然“人民群眾對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”，那么通過持續完善旅游消費條件，進而保障國民旅游權利的實現，應當成為國家在新時期旅游發展的鋼鐵意志，《意見》正是這一意志的政策載體。

　　二、擴大旅游投資，培育充滿生機和活力的市場主體是旅游業改革與發展的時代要求

　　國民旅游權利的實現需要不斷優化的制度環境，以解決旅游條件的必要性問題，讓老百姓愿意和能夠旅游;也需要持續完善的市場環境，以解決旅游消費的可行性問題，讓老百姓有地方去旅游，有項目去消費。長期以來，特別是受入境旅游“封閉紅利”的影響，旅游供給和市場主體過度依靠“二老資源”，也就是老天爺留給我們的自然資源和老祖宗留給我們的歷史文化資源。這一理念指導 的旅游資源開發模式往往就是“圏山圈水收門票”，主要滿足傳統的觀光旅游需求。在看到旅游市場規模持續增長的同時，也要看到旅游消費行為和需求特征的變化，特別是散客化時代的游客對目的地生活體驗的新需求。景觀之上是生活，越來越多的游客固然要看風景，看古跡，更要獲得休閑的體驗、時尚的感覺，還有知識的獲得和素質的提升。這些新型消費需求的滿足，除了發展規劃外，必須以更加多元、更為充分的資本投入。現在是到了重視投資對旅游發展，進而對經濟增長和社會發展綜合貢獻的時候了。

　　這就需要各級政府進一步加大旅游投資，特別是包括交通、廁所、停車場在內的旅游基礎設施的投資，以及包括游客集散中心、旅游問詢中心在內的旅游公共服務體系。與歷史上同類文件相比，《意見》首次把“投資”作為主題，并分別從旅游基礎設施提升、旅游投資促進、鄉村旅游提升、加大改革創新力度、保持旅游投資增長等多個角度明確了政府在旅游投資中的角色、作用和實施路徑。值得關注的是，本文提出的旅游投資政策不僅大處著眼，還從細節入手。關于旅游廁所建設，既確立了“以商建廁、以商養廁、以商管廁”的原則，又明確了“用三年時間全國新建、改建5.7萬座旅游廁所，完善上下水設施，實行糞便無害化處理”的具體要求。關于自駕車房車營地建設，則要求制定全國自駕車房車營地建設規劃和自駕車房車營地建設標準，明確營地住宿登記、安全救援等政策。到2020年，鼓勵引導社會資本建設自駕車房車營地1000個左右。關于研學旅游、養老旅游、郵輪母港等投資專題也都給予明確的規劃目標和建設標準。事實上，在大眾旅游的初級階段，在旅游基礎設施和公共服務體系相對薄弱的中西部地區，進一步加大政府在旅游領域中的投資力度是完全必要的，也是黨的十八大提出的“更好地發揮政府的作用”在旅游領域中的具體體現。

　　這就需要吸引更多的社會資本進入到旅游領域。大眾旅游、國民休閑需求的增長、風險投資和移動互聯網技術的耦合，使得旅游已經成為“大眾創業，萬眾創新”最為活躍的領域之一。在這一背景下，《意見》明確提出積極發展“互聯網+旅游”。積極推動在線旅游平臺企業發展壯大，放寬在線度假租賃、旅游網絡購物、在線旅游租車平臺等新業態的準入許可和經營許可制度。在開放與共享為表征的經濟環境中，類似的政策創新不僅對旅游產業發展有益，對更為宏觀領域的創業創新也有積極示范意義的。旅游也可以承載大型、綜合和連續性投資項目。近年來，迪斯尼、環球影城、海昌、長隆、萬達文旅綜合體等項目，一次投資往往數以十億，甚至百億計，中衛市的旅游經濟實驗區建設、杭州商旅集團的西溪濕地、錦江國際集團的高端酒店品牌創設和橫向并購項目則會涉及多年流動開發的戰略投資。旅游還可以是國有資源、政府資本和社會資本合作共贏的優先領域。從法理上看，用來開發的旅游資源和市場交易的旅游資產多數有具有國有屬性。在現實上，部分國有旅游資源和存量資本，受所處區域的經濟社會發展條件和管理體制所限而得不到有效利用。文件的第二十五條件規定，落實差別化旅游業用地用海用島政策。對投資大、發展前景好的旅游重點項目，要優先安排、優先落實土地和圍填海計劃指標。支持中西部地區利用荒山、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、石漠化土地開發旅游項目。這樣的政策如果落實到位，將會有效拓展社會資本進入旅游業的市場空間。

　　三、旅游應當，也可以承載產業促進、消除貧困、大國外交和港澳臺事務等更加多元的國家戰略

　　隨著更多國民加入旅游活動中來，旅游消費已經成為拉動經濟增長、擴大就業、消除貧困，甚至是遂行大國外交戰略的硬實力。根據國家旅游局發布的數據，今年的國內、入境和出境旅游市場規模將分別達到40.5億、1.3億和1.25億人次，旅游業總收入將超過3.6萬億元人民幣。據此測算，旅游業對國民經濟 的綜合貢獻率可能會達到10%左右。如此量級的消費規模和持續高速增長的投資，表明了旅游已經具備了溢出產業邊界，在更為宏觀的經濟社會發展體系中發揮綜合帶動作用的能力。如果說之前的文件更多著眼于如何動員社會資源為旅游所用的政策設計，《意見》則首次把更好地發揮地旅游消費與投資的外部性作為宏觀層面的政策訴求。

　　從旅游消費升級的角度看，休閑、度假、海洋、沙漠、自駕車等中高端的旅游消費更多依賴郵輪、游艇、房車、旅游列車、通用飛機、冰雪場、游樂園等大型旅游裝備的工業支撐。游客的戶外游憩活動也有效拉動了帳篷、野餐用具、滑雪服、攝影攝像等旅游用品的生產和銷售。《意見》把旅游裝備納入相關行業發展規劃，制定完善安全性技術標準體系。鼓勵發展郵輪游艇、大型游船、旅游房車、旅游小飛機、景區索道、大型游樂設施等旅游裝備制造業。大力培育具有自主品牌的休閑、登山、滑雪、潛水、露營、探險等各類戶外用品。可以預期的是，隨著旅游裝備制造業的政策落實，傳統工業的生產能力的消化和“中國制造”的升級都會迎來一個全新的戰略機遇期。

　　習總書記說，綠水青山就是金山銀山。國際國內的鄉村旅游發展經驗表明，隨著越來越多的游客到訪鄉村，一方面可以為農村增加收入，提供靈活的就業機會，另一方面可以為美麗鄉村和新型城市化提供新的動力。到2020年，全國建成6000個以上鄉村旅游模范村，形成10萬個以上休閑農業和鄉村旅游特色村、300萬家農家樂，鄉村旅游年接待游客超過20億人次，受益農民5000萬人。全國每年通過鄉村旅游帶動200萬農村貧困人口脫貧致富。扶持6000個旅游扶貧重點村開展鄉村旅游，實現每個重點村鄉村旅游年經營收入達到100萬元。如此明確而量化的要求，充分表明了國家通過旅游解決“三農”問題的期待。

　　對于《意見》，只有將之視為一個整體的制度創新，從國民旅游權利的實現和國家戰略意志的彰顯的高度，方可完整地理解其歷史意義和現實價值。在貫徹落實新時期國家旅游業“515戰略”進程中，科學把握《意見》的科學內涵和精神實質，穩步培育大眾化的消費主體和充滿生機與活力的市場主體，既不消極悲觀，又不盲目樂觀，理性務實地引導我國旅游業健康可持續地發展。