5月28日，國家旅游局官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于停止實施<關(guān)于試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知>（旅監(jiān)管發(fā)〔2010〕77號）的通知》（旅辦發(fā)〔2015〕135號）的通知，稱6月1日起將停止實施《關(guān)于試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知（旅監(jiān)管發(fā)[2010] 77 號）》（以下簡稱77號文）。該通知發(fā)布后，業(yè)界嘩然，認(rèn)為此舉將沖擊那些沒有出境游資質(zhì)的中小出境游代理商，而受影響最大的是在三四線城市注冊的無出境游旅行社。
業(yè)界可能誤讀了國家旅游局停止實施委托代理招徠政策的本意。
2013年10月1日施行的《旅游法》第六十條第一款規(guī)定：“旅行社委托其他旅行社代理銷售包價旅游產(chǎn)品并與旅游者訂立包價旅游合同的，應(yīng)當(dāng)在包價旅游合同中載明委托社和代理社的基本信息。”這從法律層面肯定了旅行社之間可以通過委托代理招徠營銷方式銷售包價旅游產(chǎn)品，實際上是對國家旅游局77號文制定的相關(guān)政策的肯定。
國家旅游局發(fā)布停止實施77號文，是由于上位法《旅游法》早已做出明確規(guī)定，此規(guī)范性文件早就應(yīng)該做出相應(yīng)調(diào)整。業(yè)界不必大驚小怪。
按照《旅游法》第六十條第一款的規(guī)定，旅行社之間就包價旅游產(chǎn)品的銷售都可以委托代理招徠，包括赴臺灣地區(qū)旅游的包價旅游產(chǎn)品的代理，除非另有合法有效的法律、法規(guī)或規(guī)章有明確限制規(guī)定。
值得注意的是，旅行社之間甚至旅行社與非旅行社之間的委托代理招徠行為，并不違反我國民事法律法規(guī)定的規(guī)定，而是涉嫌違反《旅行社條例》等行政法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。旅行社一旦違反這些行政規(guī)定，將承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。
《旅游法》作為綜合立法，既規(guī)定了旅游合同涉及的民事法律行為，也規(guī)定了旅行社涉及的行政法律行為，從該法第六十條第一款的規(guī)定看出，旅行社之間（僅限于旅行社之間）的委托代理招徠行為為合法的行政行為，但必須符合“應(yīng)當(dāng)在包價旅游合同中載明委托社和代理社的基本信息”的規(guī)定，否則則屬于違反行政法律的違法行為。
遺憾的是，該法并沒有對“應(yīng)當(dāng)在包價旅游合同中載明委托社和代理社的基本信息”的違法行為設(shè)定法律責(zé)任，旅游執(zhí)法人員在未來執(zhí)法時將會面臨一個比較尷尬的局面。
有人會說，未來修改《旅行社條例》和《中國公民出國旅游管理辦法》時，通過行政法規(guī)的修改為此種違法行為設(shè)定法律責(zé)任不就解決了嗎？
按照《行政處罰法》第十條規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。”“法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”《旅游法》已經(jīng)對旅行社委托代理招徠的違法行為做出了規(guī)定，但沒有設(shè)定法律責(zé)任，行政法規(guī)是不能再設(shè)定相關(guān)法律責(zé)任的。如果此觀點成立，未來旅游行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及國家旅游局的部門規(guī)章設(shè)定的相關(guān)法律責(zé)任，都將與上位法規(guī)定相沖突，導(dǎo)致的結(jié)果可能是該行政處罰行為無效。
對于旅行社來講，采用委托代理招徠營銷模式銷售其包價旅游產(chǎn)品時，只要“在包價旅游合同中載明委托社和代理社的基本信息”就符合《旅游法》的規(guī)定。至于委托社與代理社之間的關(guān)系，《旅游法》并沒有規(guī)定，按照“法無禁止即可為”的觀點，雙方只要符合《民法通則》、《合同法》和《旅游法》的相關(guān)規(guī)定即可。
實際上，國家旅游局的77號文，實行委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)制度改革的法律依據(jù)是《旅行社條例》第三十六條、第三十七條和《旅行社條例實施細(xì)則》第二十七條、第三十四條的規(guī)定，《旅游法》的施行，旅行社實施委托代理招徠制度的法律依據(jù)成為《旅游法》第六十條第一款的規(guī)定。從這個角度看，國家旅游局停止實施77號文就順理成章了。
另外，國家旅游局僅僅是停止實施77號文，并沒有廢止77號文，所以，大家可以靜待國家旅游局出臺委托代理招徠的新的相關(guān)政策。
關(guān)于6月1日后委托社已經(jīng)與代理社簽訂的委托代理招徠合同的效力問題，無論是《民法通則》、《合同法》和《旅游法》的規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)屬于合法有效的合同，且不違反《旅游法》對此行政法律行為的規(guī)定。在實際操作中，建議大家遵循“縣官不如現(xiàn)管”的規(guī)則，積極配合當(dāng)?shù)芈糜沃鞴懿块T的工作，在整頓規(guī)范旅游市場大環(huán)境下，不要人為添亂。
附以下相關(guān)資料：
1、國家旅游局《關(guān)于停止實施<關(guān)于試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知>（旅監(jiān)管發(fā)〔2010〕77號）的通知》（旅辦發(fā)〔2015〕135號）
2、國家旅游局《關(guān)于試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知》（旅監(jiān)管發(fā)[2010] 77 號）
3、《對某一行為法律沒有設(shè)定行政處罰，行政法規(guī)或者地方性法規(guī)可否對此行為規(guī)定給予行政處罰？》
附件一：
關(guān)于試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知
旅監(jiān)管發(fā)[2010] 77 號
2010-5-10
國家旅游局監(jiān)管司
各省、自治區(qū)、直轄市旅游局（委）：
為貫徹落實《旅行社條例》(以下簡稱《條例》)和《旅行社條例實施細(xì)則》(以下簡稱《細(xì)則》)，促進我國旅行社業(yè)形成批發(fā)、零售業(yè)務(wù)分工體系，現(xiàn)就試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)的有關(guān)事項通知如下：
一、旅行社可以在其業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍內(nèi)，委托其他旅行社代理招徠國內(nèi)旅游、出境旅游(不含赴臺灣地區(qū)旅游)和邊境旅游的旅游者。作出委托的旅行社為組團社，接受委托的旅行社為代理社。 二、組團社應(yīng)當(dāng)具有線路產(chǎn)品，并已就接待旅游者的事項與其他服務(wù)提供者簽訂了合同，或與地接社簽訂了委托接待合同。
三、組團社委托代理社招徠旅游者的，雙方應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和此通知的有關(guān)規(guī)定，簽訂委托代理合同，就委托代理事項的內(nèi)容、形式、代理費及其支付、雙方的權(quán)利和義務(wù)、違約責(zé)任等作出約定。
四、組團社委托代理社招徠旅游者的，應(yīng)當(dāng)在簽訂委托代理合同的同時，向代理社出具《委托招徠授權(quán)書》，并報主管組團社和代理社的旅游行政管理部門備案。《委托招徠授權(quán)書》應(yīng)當(dāng)載明組團社和代理社名稱、委托招徠的具體內(nèi)容、委托期限，樣式規(guī)格應(yīng)當(dāng)便于放置和識認(rèn)，并注意防止偽造，具體由組團社確定。
五、組團社可以將下列事項委托給代理社：
（一）招徠宣傳；
（二）為旅游者提供旅游行程咨詢；
（三）與旅游者簽訂旅游合同；
（四）收取旅游費用；
（五）向旅游者通知有關(guān)行程事項。
六、代理社可以將代理招徠的事項交由其分社、門市部承辦，但分社、門市部不得自行接受組團社的委托代理招徠旅游者。組團社可以委托代理社負(fù)責(zé)其所在區(qū)域其他代理社的管理，但代理社不得將代理業(yè)務(wù)再行委托其他旅行社。
七、代理社接受委托從事代理招徠活動時，必須將《委托招徠授權(quán)書》與許可證、營業(yè)執(zhí)照一起放置于經(jīng)營服務(wù)場所的顯要位置，明示其為組團社招徠。所有宣傳招徠資料、廣告、行程和線路計劃材料上，都必須標(biāo)明為接受組團社委托的代理招徠以及組團社的名稱，不得故意隱瞞或誤導(dǎo)旅游者和社會公眾。代理社應(yīng)當(dāng)在相關(guān)資料上，同時標(biāo)明組團社的許可證編號、地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容。
八、代理社與旅游者簽訂旅游合同的，可以使用組團社的合同和印章，也可以使用組團社的合同加蓋代理社印章，或者使用代理社的合同和印章。使用組團社的合同加蓋代理社印章的，應(yīng)當(dāng)在蓋章處標(biāo)明代理社名稱和“委托代章”字樣。代理招徠出境旅游者，使用代理社合同和印章的，必須使用按照《團隊出境旅游合同示范文本（委托招徠專用）》制定的合同。
九、代理社與旅游者簽訂旅游合同，不論是使用組團社的合同，還是代理社的合同，都必須在合同中列明“向人民法院起訴”的糾紛解決機制，并就訴訟地提出“原告所在地”和“合同簽訂地”兩個選項，供旅游者選擇。
十、代理社收取旅游費用后，組團社可以直接向旅游者出具發(fā)票，也可以由代理社向旅游者出具發(fā)票。代理社出具發(fā)票的，應(yīng)當(dāng)在發(fā)票的項目欄標(biāo)明“代××旅行社收取××旅游線路團款”字樣。
十一、旅行社委托非旅行社的組織或個人代理招徠旅游者，將在旅行社業(yè)內(nèi)試行的基礎(chǔ)上，適時制定管理辦法進行試點和逐步開放。
十二、違反此通知規(guī)定的，按照《條例》、《細(xì)則》的有關(guān)規(guī)定處罰。
請各地各旅行社認(rèn)真按照此通知開展試行委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)工作，及時報告意見、建議和重要情況，我局將適時進行總結(jié)并制定、修訂規(guī)章或規(guī)范，以保證此項改革取得成功。 特此通知。
國家旅游局
二○一○年五月六日
附件:團隊出境旅游合同示范文本（委托招徠專用）
附件二：
關(guān)于停止實施《關(guān)于試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知》（旅監(jiān)管發(fā)〔2010〕77號）的通知
旅辦發(fā)〔2015〕135號
2015-5-28 10:51:31
國家旅游局監(jiān)督管理司
各省、自治區(qū)、直轄市旅游委、局，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團旅游局： 為進一步規(guī)范旅行社委托代理招徠業(yè)務(wù)，加強對旅游市場秩序的監(jiān)管，經(jīng)研究決定，自2015年6月1日起停止實施《關(guān)于試行旅行社委托代理招徠旅游者業(yè)務(wù)有關(guān)事項的通知》（旅監(jiān)管發(fā)〔2010〕77號）。 國家旅游局辦公室
2015年5月25日
附件三：
對某一行為法律沒有設(shè)定行政處罰，行政法規(guī)或者地方性法規(guī)可否對此行為規(guī)定給予行政處罰？
對某一行為，法律沒有設(shè)定行政處罰，行政法規(guī)或者地方性法規(guī)不可以對此行為作出給予行政處罰的規(guī)定。
法律是我國法律體系中除憲法外效力等級最高的，為了維護法制的統(tǒng)一，法律對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定的，其他任何規(guī)定均不能與法律抵觸或者相悖。在某個方面，如果已經(jīng)有了法律規(guī)定，法律已經(jīng)對哪些行為認(rèn)定為是合法或者是不合法，對哪些行為規(guī)定了給予行政處罰，給予何種行政處罰，如果是罰款，罰款的幅度在多大的范圍內(nèi)已經(jīng)作出了規(guī)定，那么，行政法規(guī)或者地方性法規(guī)就不能超越法律的規(guī)定作出行政處罰的規(guī)定。
比如，一部法律規(guī)定了3種違法行為，行政法規(guī)或者地方性法規(guī)可以對這3種違法行為再作出具體化的規(guī)定，但不能在這3種行為之外規(guī)定某一種行為是違法行為；如果規(guī)定了就是違反了行政處罰法，這種規(guī)定應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷。如果法律對這3種行為規(guī)定了可以給予警告、罰款5000元的行政處罰，那么，行政法規(guī)或者地方性法規(guī)就只能在這個范圍內(nèi)作出具體規(guī)定，比如說，這3種行為中哪種違法行為給予警告，哪種違法行為給予罰款，如何更能體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，違法行為輕微的罰多少，違法行為重的罰多少，作出具體規(guī)定。如果行政法規(guī)或者地方性法規(guī)作出的行政處罰的種類不僅是警告和罰款，增加了吊銷營業(yè)執(zhí)照的規(guī)定，且罰款的數(shù)額超過了5000元，那么行政法規(guī)或者地方性法規(guī)作出的行政處罰的規(guī)定就是無效的。行政法規(guī)或者地方性法規(guī)只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)細(xì)化，不能增加新的處罰行為、種類，不能超越法律規(guī)定的處罰幅度。
